Pedro Garrido da Costa Lima [1]
Corecon-DF nº 7146
1 . Introdução
No novo texto, Pedro Garrido da Costa Lima analisa o Acordo Mercosul–União Europeia e os desafios que ele impõe ao desenvolvimento do Brasil. O autor discute os impactos assimétricos da liberalização comercial, o reforço do padrão de especialização em produtos primários, os riscos à indústria brasileira e as contradições entre o acordo e a estratégia de neoindustrialização defendida pelo governo.
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Assinatura em janeiro enfrenta forte resistência do Parlamento Europeu e traz desafios ao desenvolvimento brasileiro, aprofundando especialização em commodities enquanto Europa expande setores manufatureiros, criando comércio cada vez mais desigual
Por Pedro Garrido
A assinatura do Acordo entre Mercosul e União Europeia (UE) em 17/01/2026, mesmo que o Parlamento Europeu tenha por ora, a partir de 21/01/2026, paralisado sua tramitação por lá, traz diversos desafios para o bloco sul-americano e especialmente a economia brasileira, em um cenário de protecionismos crescentes na economia mundial¹.
Esse Acordo foi negociado em sua essência por governos anteriores, em um chamado acordo político em junho de 2019, mas recebeu o que parece ser um contorno final em dezembro de 2024, com o anúncio da conclusão das negociações. Além de liberalização comercial em bens industriais e cotas e preferências tarifárias em certos produtos do agronegócio relevantes, há diversos outros temas nos textos disponíveis, entre os quais compras públicas, propriedade intelectual, meio ambiente e diálogo político. O governo Lula trouxe renegociação de alguns temas, a qual traria, segundo afirmado em documentos oficiais, maior equilíbrio e espaço para a realização de políticas públicas, em particular políticas industriais.
A relutância da UE em seguir adiante com a assinatura dos textos do Acordo, por causa de seus setores agropecuários e agroindustriais, foi em tese vencida em 09/01/2026. Nessa data o Conselho da União Europeia adotou duas decisões autorizando que houvesse a assinatura do Acordo de Parceria Mercosul-UE e do Acordo Comercial Interino entre o Mercosul e a UE, após eventual consentimento do Parlamento Europeu e ratificação, apenas no caso do Acordo de Parceria, por todos os Estados-Membros da UE. O Acordo Comercial estaria entre as competências da Comissão Europeia para ser internalizado sem passar pelos Estados-Membros.
O Conselho da UE, a partir de proposição da Comissão Europeia, decidiu, na prática, reescrever o Acordo, dividindo-o nesses dois citados e criando medidas bilaterais de salvaguarda internas e requisitos reforçados de monitoramento para produtos agrícolas e agroindustriais no Acordo Comercial. A decisão do Conselho definiu regra interna segundo a qual a UE poderia temporariamente suspender preferências tarifárias para produtos sensíveis, caso as importações desses bens prejudicassem produtores europeus por meio de: aumento de 5% no no volume de importação do produto ou similar, na média móvel de três anos, combinado com redução de 5% no preço do produto ou similar frente ao preço médio de determinado país; ou redução do preço de importação em mais de 5%, na média móvel de três anos para certo país, se o produto estiver 5% abaixo da média do produto ou similar em determinado país². Apesar dessas regras, a Comissão Europeia, responsável por esse acompanhamento, não seria limitada por esses contornos quantitativos e poderia iniciar investigação conforme salvaguarda.
Essa regra, atual, da UE no agronegócio não poderia ser mais restritiva. Cabe lembrar que, apesar da negociação divulgada em 2024, nos produtos do agronegócio todas as cotas tarifárias preferenciais foram mantidas de acordo com as ofertas de 2019. Portanto, somente se verifica aumento da restrição sem negociação de mais abertura de mercado nesses produtos.
Essa criação de dois acordos ainda precisa ser mais bem explicada para o público do Mercosul. Para o Parlamento Europeu, isso foi interpretado como uma manobra para contornar as normas da UE e, mais ainda, a vontade popular representada nas instituições europeias. Ademais, é um acordo curiosamente feito pelo Mercosul, mas que não precisa de aprovação por todos os membros do Bloco, podendo ser aprovado e ratificado apenas por um seus membros para fazer efeitos entre esse país e a UE.
A resistência europeia diz respeito aos impactos setoriais, cujos efeitos poderiam ser objeto de avaliação também pelo Mercosul e pelo Brasil. Ainda que o acordo seja saudado como uma integração entre 720 milhões de consumidores que representam cerca de 25% do PIB global, com alegado aumento do emprego e da renda, os efeitos setoriais e regionais são diferenciados, de acordo com diversos estudos empíricos, junto com a perspectiva segundo a qual a competitividade engendraria diferentes resultados.
Em primeiro lugar, a redução tarifária bilateral implicará desgravação no imposto de importação bem maior por parte do Mercosul, cuja alíquota média aplicada é de quase 13%, em comparação com a situação da UE, que aplica uma tarifa média de 4,7%³.
Martinez (2023)4, por exemplo, aponta que os impactos do acordo Mercosul-União Europeia a partir da literatura de modelos de equilíbrio geral indicam que os ganhos de PIB são de pequena magnitude, com aumento entre 0,20% e 0,45% no longo prazo. Mais fundamentalmente, indica o autor que o acordo deve agravar a desindustrialização prematura da economia brasileira, gerando especialização em setores de menor potencial de fomento à inovação e economias de conhecimento.
Não à toa esse ato internacional é conhecido como um acordo “cows for cars”5, no qual produtos primários, como a carne, seriam trocados por bens industrializados, a exemplo dos automóveis. Ainda assim, o protecionismo se destaca e pode, inclusive, minar a parte não industrializada desse tratado, atingindo bens primários e agroindustriais.
Um estudo de 2021 sobre os aspectos comerciais do Acordo requisitado pelo Comitê de Comércio Internacional do Parlamento Europeu (INTA, na sigla em inglês)6 traz elementos importantes sobre impactos econômicos. Em termos setoriais, conclui esse estudo que a liberalização comercial deve aprofundar o padrão existente de especialização comercial, ou seja, na UE a expansão é esperada nos setores manufatureiros, enquanto nos países do Mercosul se prevê expansão no setor agroalimentar.
A cobertura atual de proteção tarifária na UE seria já consideravelmente menor do que no caso Mercosul, revela o estudo do INTA (2021). No total de mercadorias, 64,1% das importações da UE provenientes do Mercosul já são isentas de impostos, enquanto o número correspondente para as importações do Mercosul é de apenas 6,4%, com níveis comparáveis de proteção no agroalimentar de ambos os lados. Dessa maneira, a abertura comercial, em linha com o que já foi comentado, será muito maior do lado do Mercosul. Ainda que na agricultura o acordo teria um efeito de abertura de mercados, produtos como carne ou soja obteriam aberturas quase nulas.
No caso da simulação de variações na produção e emprego, o estudo do INTA constata que a UE se expande em setores manufatureiros e o Mercosul no setor agroalimentar. No Mercosul, os efeitos mais negativos são esperados em setores de máquinas e equipamentos, automotivo, seguidos de farmacêuticos e equipamentos eletrônicos, ao passo que os maiores crescimentos do bloco americano seriam em vegetais, frutas e castanhas, cereais e carne. Assim, projeta o estudo do INTA que haverá realocação de fatores produtivos (capital e trabalho) do Mercosul para produtos agrícolas, em detrimento do setor industrial.
No campo das barreiras não tarifárias, destaca ainda o INTA que a regulação da UE é, em média, mais rigorosa e tem um efeito mais negativo nas importações do Mercosul do que no comércio de mercadorias em direção oposta. Devido a regulamentos mais rigorosos, será mais fácil para produtores da UE atenderem os regulamentos do Mercosul do que para os produtores deste Bloco atenderem os da UE.
Apesar dos efeitos largamente benéficos para a UE, a parte comercial vinha enfrentando resistências de produtores agrícolas e da agroindústria. As salvaguardas estabelecidas internamente mudam a configuração das ofertas recíprocas do acordo (ou dos acordos, segundo a UE). De todo modo, os resultados esperados do Acordo são de incremento no comércio caracterizado como Norte-Sul, com trocas de produtos industriais por produtos primários. Essa expectativa, que responde a perspectivas teóricas e a projeções empíricas, conflita com o discurso do atual governo sobre criação de políticas industriais e de neoindustrialização.
Adicionalmente, a própria UE disse que a elevação das exportações seria de 50 bilhões de euros até 2040, enquanto as exportações do Mercosul aumentariam até 9 bilhões de euros nesse período. Desse modo, o comércio com a UE tonar-se-ia cada vez mais desigual, prejudicando o crescimento com equilíbrio no balanço de pagamentos.
Outro fato pouco explorado é que o Acordo, que seria de parceria, não exime exportações do Mercosul das medidas de proteção da UE com respeito à taxação de carbono transfronteiriça europeia (CBAM, na sigla em inglês) sobre bens industriais e ao Regulamento Antidesflorestação da UE, que prejudicam, respectivamente, exportações de produtos industriais e agropecuários, mesmo em áreas legais de desmatamento, mercosulinos e brasileiros.
Se o Brasil quiser garantir soberania e um mínimo de proporcionalidade em sua política econômica externa, o País pode, na tramitação no Parlamento, incluir cláusulas interpretativas ou ressalvas para estabelecer iguais condições de proteção frente a produtos da UE, especialmente bens industrializados.
Se a condição imposta pela UE for considerada razoável, que o Sul se manifeste, especialmente o Brasil, e a coloque também, particularmente em produtos industriais. Uma cláusula dessa natureza é possível diante da competência exclusiva do Parlamento de aprovar definitivamente atos internacionais, de acordo com o art. 49, I, da Constituição Federal.
De todo modo, já que tramitar esses eventuais textos do Parlamento Europeu seria inqualificável nos congressos do Mercosul, então é melhor refletir de maneira mais aprofundada sobre os rumos da inserção internacional econômica que se pretende para o bloco sul-americano e para o Brasil. Os eurodeputados deram mais uma chance para essa reflexão, especialmente sobre a estratégia brasileira, que requer política industrial adequada para alcançar os objetivos de desenvolvimento nacional.
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1 Ver, por exemplo, LIMA, Pedro Garrido da Costa; NAZARENO, Claudio. Contexto global de políticas para o pós-pandemia. In: LIMA, Pedro Garrido da Costa; NAZARENO, Claudio. (orgs.) Retomada econômica e geração de emprego e renda no pós-pandemia. Centro de Estudos e Debates Estratégicos (CEDES). Da Vitoria e Francisco Jr. (relatores). Brasília: Câmara dos Deputados, 2023. Disponível em: https://livraria.camara.leg.br/retomada-economica-e-geracao-de-emprego-no-pos-pandemia
2 https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2025/12/17/eu-mercosur-council-and-parliament-agree-on-rules-to-safeguard-the-eu-agri-food-sector/.
3 Nonnenberg, M. J. B.; Ribeiro, F. J. Análise preliminar do acordo Mercosul-União Europeia. Carta de Conjuntura, Ipea, nº 44, 3º trimestre de 2019. Disponível em: https://portalantigo.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/conjuntura/200902_carta_de_conjuntura_4.pdf.
4 Acordo Mercosul-União Europeia e mudança estrutural: considerações a partir de modelos de equilíbrio geral. Carta de Conjuntura, Ipea, 59, Nota 32, 2º trimestre de 2023.
5 Pooler, M.; Bounds, A.; Nugent, C. EU and Mercosur bloc sign trade deal after decades of talks. Financial Times. 17/01/2026. Disponível em: https://www.ft.com/content/d894fa07-72a5-4081-8311-42127f20ab76.
6 HAGEMEJE, J. et al. Trade aspects of the EU-Mercosur Association Agreement. European Parliament’s Committee on International Trade (INTA). November 2021. Disponível em: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2021/653650/EXPO_STU(2021)653650_EN.pdf.
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Pedro Garrido da Costa Lima é Doutor em Economia pela UnB, mestre em Economia pela UFF e economista formado pela UFRJ. Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados, na Área de Política e Planejamento Econômicos, Desenvolvimento Econômico e Economia Internacional. Atualmente também é Conselheiro do Conselho Regional de Economia do Distrito Federal (Corecon-DF).