FELIPE OHANA
Corecon-DF nº 7089.
A PEC 186 de 2019 é uma das várias iniciativas de reforma da Constituição, para controle das despesas fiscais obrigatórias, que formam a onda de reformas salvadoras. Na literatura econômica não há conclusões inequívocas sobre as consequências de reformas. Os resultados diferem entre países com diferentes perfis de desenvolvimento e têm repercussão diferenciada ao longo do tempo. Em países em desenvolvimento, as reformas podem causar queda da renda, no curto prazo. Os efeitos benéficos se dão a prazo mais longo. Mas não há experiência única, embora as teorias antecipem só benefícios. Neste quadro, há conclusão que se pode dizer preponderante: “…the results lend new credibility to the channels underlying the relation between quality of institutions and long-term growth”, vale dizer, a qualidade das instituições forma um fator determinante para o desenvolvimento, mais do que as medidas específicas. [1]
O Brasil já passou por várias iniciativas reformistas que perfazem a “onda”: a mudança no regime de exploração do pré-sal; o teto de gastos; a reforma do ensino médio; a liberalização da terceirização; a TLP; a reforma trabalhista; a reformulação do cadastro positivo; a lei da liberdade econômica e a redentora reforma da previdência. Não há sinais de efeito positivo para a economia. Em 2019, o PIB cresceu valoroso 1.1%.
A PEC Emergencial é iniciativa que traz, para Constituição Nacional, comandos de austeridade para as contas públicas, um entendimento de que todos os governos, federal e regionais, são incapazes de atender ao princípio da consistência fiscal e de entender a relação de causalidade entre crise fiscal e problemas econômicos e sociais.
O indicador para deflagração das medidas de ajuste é a poupança em conta corrente, consagrada pela Regra de Ouro (CN art 167 III). Em outras palavras, se houver endividamento que não seja para formação de capital, os mecanismos de austeridade entram em efeito.
Os pontos principais da restrição referem-se a subsídios, renúncias fiscais, aumento de despesas obrigatórias e cortes em gastos de pessoal. (anexo 1)
Curioso destacar o item (ix) da listagem de medidas que Introduz um benefício às bancadas do Congresso na forma de alocação de recursos em obras de infraestrutura, que têm como origem a poupança obtida por não corrigir o teto de gastos e não conceder progressão às carreiras. Uma verdadeira compra de votos. (anexo 1)
I – A lógica
Antes de se discutir a racionalidade das punições aos servidores, cabe refletir sobre o sentido de não se permitir o endividamento para custear despesas correntes. Despesas correntes são, em grande parte, complementares às despesas de capital. Sempre que o Estado investe, gera despesa corrente como corolário. Assim é em estradas e respectivas manutenções, hospitais e salários de pessoal de saúde, bem como material, escolas e professores, entre outros inúmeros exemplos. A despesa corrente não é do lado mal do ato de governar. Do lado mal é alocar equivocadamente o recurso público. Isto, a regra de ouro não corrige. É uma falácia afirmar que gasto bom é gasto em investimento, a Copa do Mundo de 2014 prova o contrário, quando se olham os diversos estádios construídos e remodelados, assim como o legado das Olimpíadas (2016) no Rio de Janeiro, para dar dois exemplos recentes.[2]
Há circunstâncias em que o ciclo econômico reduz a arrecadação fiscal e, com isso, serviços relevantes à sociedade (gasto corrente) precisam de financiamento. A filosofia da PEC Emergencial (baseada na Regra de Ouro) não se importa com a carência da sociedade em relação ao serviço. Por exemplo, se a despesa com juros da dívida pública aumenta, a PEC é insensível ao corte de serviços públicos para compensar a elevação do custo com os juros. De se notar que a Constituição (art.167) aceitou esta preocupação ao autorizar o financiamento de despesas correntes, desde que aprovado pelo Congresso. O Congresso interpreta a insuficiência de oferta dos serviços públicos e autoriza que sejam financiados com empréstimos. A PEC, não. A PEC cobra a compensação, a ser paga, principalmente, pelo servidor.
Qual a lógica desta medida? Se a despesa corrente financiada com endividamento serviu a toda sociedade, a sociedade deveria custear, caso se queira manter o rígido princípio da Regra de Ouro. Alega-se que o endividamento transfere à geração futura o ônus de um consumo presente. Deve-se pensar na ausência de manutenção para pontes e viadutos e quanto isto pode representar de ônus para a geração futura.
Se há racionalidade na administração pública, suspender concursos e admissão de pessoal, por princípio, desrespeita a capacidade de governar, pois a racionalidade saberia distinguir onde e quanto de pessoal é necessário à manutenção do serviço público. A regra que obedece a um princípio (fora da racionalidade) fere a sociedade, ao lhe negar o serviço público, independentemente do quadro em que se encontre aquela sociedade (falta de militares bombeiros ou médicos, por exemplo).
O Estado, na função de patrão, passa a determinar que seus servidores estarão ¼ de seu tempo desempregados e, consequentemente, com salário reduzido. Além da violência para com as famílias dos servidores, não se manifesta sobre a possibilidade de o servidor (¼ desempregado) poder trabalhar no setor privado, neste tempo. E caso permitisse, poderiam surgir conflitos legais e éticos, num novelo de dificuldades.
A impressão que resta desta iniciativa de política econômica é que o policymaker trabalhou por resíduo: não cabe tributar, é necessário apresentar um projeto com um perfil que traduza concretude. Anunciar corte de despesas correntes, em outras partes, não soará crível. Nesse rumo, o policymaker olhou sua carteira de despesas e constatou que gasto com pessoal é o segundo na lista de despesas. Na prática, cobrar dos servidores o desvio na Regra de Ouro é questão doutrinária, não há lógica. O servidor foi escolhido pelo montante. A arbitrariedade da atitude é resolvida pelo conceito de justiça. A sociedade é convencida ser justo tributar os servidores porque trabalham mal e ganham muito. Este dogma antiético tem sido implantado no Brasil. Uma mentira para justificar a indicação do grupo a arcar com as obrigações que são da sociedade.[3]
II – Gastos com Pessoal no Governo Federal
Não bastassem as questões ética e lógica que afetam a PEC Emergencial, há valores equivocados quanto à despesa de pessoal, no Governo Federal.
Inicialmente, os gastos com pessoal em proporção do PIB, segundo números oficiais:
Gráfico 1
Fonte: Gasto com pessoal e encargos (STN) e PIB (IBGE)
Não há tendência para os gastos com pessoal. O ponto de máximo é 2009 (4,6%), devido à queda do PIB que decorre da crise do subprime. Alguns alegam que, apesar de não haver tendência de elevação a ser corrigida, gasta-se muito com pessoal.
Em trabalho publicado no blog do Corecon-DF (Ohana e Jaloretto setembro de 2020), mostra-se que ao se analisar a despesa com pessoal ativo do Governo Federal (sem militares, pois não são servidores), gasta-se 14,2% da RCL. Ao se trabalhar este conceito para o setor privado, constata-se que despesa de pessoal (e encargos) em relação ao valor adicionado bruto das empresas, em 2019, foi 18,6%, maior, portanto, do que a relação encontrada para os servidores ativos do setor público federal.
Constata-se, ainda, que o gasto com pessoal no Governo Federal apresenta-se superestimado em 15%, devido ao fato de o Governo não descontar dos gastos com inativos o montante pago pelas contribuições do pessoal para a previdência e a própria contribuição patronal do Governo.
Para aqueles que gostam de comparações internacionais, dados do Banco Mundial (2109) mostram que o Brasil figura com gasto de 4,26% do PIB (certamente, inclui militares). A Inglaterra com 5,95%, Chile 4,83%, Tailândia 4,89% e Colômbia 3,49%. São países no entorno da realidade brasileira. Não há disparates.
Essa pequena digressão sobre o quadro de despesa com pessoal no Governo Federal não mostra este gasto como fonte de desequilíbrios, não há tendência explosiva, não há excesso em relação à receita corrente líquida e tampouco desvio em relação a países equivalentes, embora a comparação internacional dependa das funções que cada governo desenvolva.
Só resta a conclusão de que o propósito é encontrar quem pague a conta do ajuste. Simples arbitrariedade.
III – Regra de Ouro: A experiência no Reino Unido e na Alemanha
O economista Manoel Pires (2019) analisa a experiência do Reino Unido e da Alemanha com a Regra de Ouro, face à crise do subprime, em 2008.
O Reino Unido adotou a regra de ouro como instrumento de controle para a dívida pública em 1997. Com a crise financeira internacional de 2008, a regra fiscal foi alterada, tornou-se mais flexível. Estabeleceu-se um regime, em 2008, que propunha um ajuste cíclico ao orçamento, a partir do momento que a economia saísse do ciclo recessivo. Vale dizer, suspenderam os efeitos do ajuste que a regra de ouro imporia, até o momento em que a crise tenha passado.
Pires cita a conduta: “To set policies to improve the cyclically-adjusted current budget in each year, once the economy emerges from the downturn, so it reaches balance and debt is falling as a proportion of GDP once the global shocks have worked their way through the economy in full”.
“A Alemanha adotou a regra de ouro na sua Constituição Federal em 1969. Em 2011, a regra de ouro alemã foi alterada para uma regra de limite ao endividamento. Por essa regra, o déficit nominal estrutural (ajustado pelo ciclo econômico) estaria limitado a 0,5% do PIB, sendo 0,35% para o Governo Central e 0,15% para os governos regionais. Uma inovação importante nessa regra é a criação de uma conta-corrente em que desvios da meta possam ser compensados ao longo dos anos. Dessa forma, um excedente gerado em um ano específico pode ser utilizado para compensar uma frustração dessa meta em outro ano.” (Pires 2019)
A experiência destes dois países mostra que as sociedades preferiram não passar por experimentos draconianos de poupança, em favor de regras mais flexíveis e, nem por isso, menos comprometidas com a austeridade. Certamente, não se pode sugerir que a economia alemã seja descompromissada quanto aos riscos dos perigos fiscais.
No Brasil, não há tal preocupação com apertos exagerados na poupança pública, porque o policymaker encontrou um segmento para arcar com tal aperto, especificamente, os servidores devem aturar a corrosão inflacionária por todo o período de ajuste, bem como ter sua renda tributada em mais 25%. Uma aberração que passa tranquilamente pelo senso ético das lideranças e, em caso de reação, é considerada como desqualificável movimento corporativista.[4]
IV – A conta do ajuste draconiano sobre a poupança em conta corrente do Governo Federal
A ideia neste ponto é mostrar a dimensão do ajuste que se propõe para a poupança corrente do Governo Federal. Deve-se deixar claro que a poupança corrente é a fonte genuína de financiamento dos investimentos públicos, embora a teoria econômica sustente que em caso de as taxas de retorno dos investimentos públicos superarem a taxa de juros dos empréstimos, o endividamento é sustentável.
Portanto, evita-se apresentar aqui o malabarismo algébrico para se chegar na fórmula que se vai trabalhar para calcular o tamanho do aperto. A “esgrima” algébrica está no anexo, abaixo. Nada complicado, mas evita-se este tipo de leitura, neste ponto, de forma a não desfocar do objetivo. Assim, a fórmula abaixo é a que mede o esforço requerido de poupança corrente para 2021.[5]
RC = – g (Bt-1/Yt-1) + I/Y
Resultado em Conta Corrente do Governo (RC), em proporção do PIB, é igual à negativa da taxa de crescimento do PIB (g) vezes a relação de endividamento em 2020 em proporção do PIB ( = B t-1) / Y t-1), acrescido da taxa de investimento público (I/Y). A letra Y representa o PIB.
Em 2020, a taxa de crescimento do PIB deverá ser entre -5% e -6% (- 0,05 e -0,06). A relação de endividamento será cerca de 100% do PIB. A taxa de investimento arbitra-se em 2% do PIB.
Logo, a fórmula indica que g = -0,05 implica que – g = 0,05. Então:
RC = 5% ou 6% ( 1) + 2% = 7% ou 8% do PIB = R$ 504 bilhões ou R$ 576 bilhões
Os últimos dados disponíveis para Receita e Despesa Corrente estão em 2019:
Receita Corrente 2019 = R$ 3 168 285 milhões
Despesa Corrente 2019 – R$ 3 426 899 milhões
Ou seja, havia um déficit de R$ 258 bilhões. A Regra de Ouro em seu ajuste da PEC Emergencial propõe que se produza um superávit de R$ 500 – 600 bilhões. Um movimento (do negativo para o positivo) ao redor R$ 850 bilhões (12% do PIB).
Nada trivial.
V – Conclusão
A PEC Emergencial traz medidas de ajuste fiscal que, se fossem aplicadas com efeito de estabilização da relação dívida pública/PIB, num só ano, representariam impacto de 12% do PIB sobre a economia do País, vale dizer, teria que ser produzido um superávit em conta corrente entre R$ 500 e R$ 600 bilhões, sendo que o estado atual é de déficit ao redor de R$ 250 bilhões. Este seria um esforço pró-cíclico (acentuando a recessão de 2020) impraticável, por mais que se defenda o ressurgimento do capital privado em função do novo cenário fiscal. Não é assim, e por isso a Inglaterra e Alemanha rejeitaram a terapia sugerida pelas suas respectivas Regras de Ouro, porque a função investimento não é indiferente às incertezas que um choque recessivo desta magnitude gera. Inclusive em termos políticos.
Não menos grave do que o tamanho do absurdo do ajuste fiscal que a Regra de Ouro implica é basear o ajuste nas despesas com pessoal. Primeiro porque, no Governo Federal, os gastos com civis, em 2019, são da ordem de R$ 183 bilhões (2,54% do PIB) (Ohana e Jaloretto 2020), evidentemente insuficiente para ter significância no ajuste. Em segundo lugar, o pouco que possa reduzir o custeio de pessoal será significativo para quebrar a atratividade do serviço público, cuja complexidade aumenta com as exigências do capitalismo moderno sobre necessária agilidade e competência do Estado.
Os defensores deste tipo de ajuste desejam dar solução para a armadilha que criaram com o teto de gastos, com urgência de curto prazo. O teto, da forma como foi estruturado é impraticável. Uma razão é não aturar taxa de inflação crescente, o que, aparentemente, ocorrerá em 2021. Outra é a existência de elementos demográficos que impulsionam os gastos, como no Regime Geral da Previdência. De toda forma, a intenção é dar solução à barreira do teto. Toda e quaisquer outras considerações sobre a estrutura do Estado e a qualidade do serviço público tornam-se preocupações acadêmicas ou bizantinas.
Parafraseando Adam Smith, a ambição deles (os defensores da PEC Emergencial) é colher o que nunca plantaram. Nunca trabalharam por um Estado moderno, com aspectos fiscais equilibrados, em debate com a sociedade, acompanhado por princípios éticos.
Referências:
Marrazzo, Pasquale Marco, and Alessio Terzi. 2017. “Structural Reform Waves and Economic Growth.” ECB Working Paper Series (2111).
Ohana, E. F e Cláudio Jaloretto: REFORMA DO ESTADO OU IDEOLOGIA CONTRA O SERVIÇO PÚBLICO: O CASO DOS SERVIDORES FEDERAIS (setembro de 2020). Blog do Corecon-DF
Pires, M: Uma análise da regra de ouro no Brasil. Revista de Economia Política, vol. 39, nº 1 (154), pp. 39-50, janeiro-março/2019.
Anexo 1
Apresentação Resumida da PEC Emergencial
A PEC tem entre seus principais comandos:
- Lei Complementar disporá sobre a trajetória de indicadores da dívida, compatibilidade de resultados fiscais, limites para despesas, incluindo pessoal ativo, inativo e pensionista (art 163);
- Todos os entes devem praticar política fiscal para garantir a dívida pública em níveis que assegurem sua sustentabilidade (art 164-A);
- Veda criar ou renovar benefícios tributários pela União se o incentivo já superar 2 pontos de percentagem do PIB. Incentivos serão revisados, no máximo, a cada 4 anos, sob análise de focalização e desigualdade regional. (art 167)
- Em caso de rompimento da Regra de Ouro (aprovação pelo Congresso, na LOA, de endividamento acima dos investimentos), torna-se vedado: a) reajuste de remuneração; b) criação de cargo; c) admissão de pessoal; d) alteração de carreiras; e) realização de concursos; f) majoração de auxílios e bônus; h) criação de despesa obrigatória; i) ajuste de despesa obrigatória acima da inflação; j) subsídios por meio de crédito; k) criação/ampliação de incentivos/benefícios de natureza tributária; l) entrega de 28% do PIS/PASEP para o BNDES; m) progressão de carreiras, exceto algumas; n) a correção dos valores nominais do teto de gastos; (art 167 – A).
- Em caso de rompimento da Regra de Ouro, pode-se aplicar redução da carga horária de até 25%com adequação do subsídio, nos termos nos termos de ato normativo motivado de Poder e órgãos referidos no art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que especifique a duração, a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objetos da medida, bem como discipline o exercício de outras atividades profissionais por aqueles que forem alcançados por este dispositivo. (art. 167 – A)
- Se despesa corrente/receita corrente > 95%, aplicam-se todas as restrições do 167-A (acima). A apuração desta relação será bimestral. O ente para receber garantia da União terá que provar ter adotado as medidas restritivas. O chefe do Executivo poderá adotar medidas/mecanismos de estabilização, com aprovação do Poder Legislativo local, que tem prazo de 180 dias para deliberar. (art 167 – B).
- Despesa com pessoal, todos os entes, não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. Para cumprir, deve haver redução de pelo menos 20% das despesas com cargos em comissões e funções de confiança. Cabe, ainda, reduzir 25% a carga horária e ajuste correspondente na remuneração. (art.169).
- Se constatado, entre o 2º e o 13º mês antes da promulgação desta emenda, o excedente de crédito em relação à despesa de capital, as medidas de ajuste são aplicadas automaticamente no restante do exercício e nos 2 subsequentes. (Art 3º da PEC).
- No exercício da promulgação da emenda e nos dois subsequentes, a LOA terá anexo com estimativa de redução de despesa por suspender a correção monetária do teto de gastos e progressão de carreira. O montante poupado dará origem à reserva primária, com 25% do valor, para aplicação em obras públicas de infraestrutura por meio de emendas de bancadas. (art.4º da PEC)
Anexo 2
Cálculo do Resultado Necessário em Conta Corrente
A restrição orçamentária para 2021 seria:
- Bt = B(t-1) (1+r) + (G-T), sendo
B= dívida no ano marcado (t) ou ( t-1 )
r = taxa de juros. Não há inflação.
G = gasto do governo primário, sem juros.
T = arrecadação tributária
Pode-se dividir tudo pelo PIB (=Y)
- Bt/Y = B(t-1)/Y (1+r) + (G-T)/Y
O primeiro termo à direita, se multiplica e divide pelo PIB do ano anterior (= Yt-1)
- Bt/Y = B(t-1)/Yt-1 (Yt-1/Yt) + (G-Y)/Y
A razão (Yt-1/Yt) =e igual ao inverso da taxa de crescimento de Y. Crescimento de Y = g. logo, pode-se escrever:
- Bt/Y = (1+r-g) B(t-1)/Y(t-1) + (G-T)/Yt
- Bt/Y – B(t-1)/Y(t-1) = (r – g) B(t-1)/Y(t-1) + (G -T)Y
Se a política visa estancar o crescimento da dívida, B/Yt – B(t-1)/Y(t-1) = zero.
- 0 = (r – g) B(t-1) + (G-T)/Yt
G representa Gasto financeiro com pagamento de juros (GF) + gasto corrente não financeiro (GCNF) + Investimento (I). Pode-se escrever ( 6 ) como
- 0 = (GF + GCNF – T) – g B(t-1)/Y(t-1) + I/Yt
Pode-se escrever o Resultado em Conta Corrente (poupança em conta corrente do Governo) como RC
- RC = – g (Bt-1/Yt-1) + I/Y
[1] (Marrazzo & Terzi 2017).
[3] O conceito de servidor homogeneíza atividades distintas que cumprem com as diversas funções programáticas do Estado. Um cirurgião, um analista fiscal, um bombeiro militar, um professor universitário cumprem funções muito diferentes. Devem, todas, ser desestimuladas igualmente? Pois, serão.
[4] O Ministro da Economia se vangloriou de vir a pagar R$ 150 bilhões de reais a menos para os servidores de todo País, em 2020 – 21, decorrente de não conferir reajuste salarial. Da mesma forma, em tom de vitória, anunciou que a reforma da previdência, perpetrada contra os servidores federais, gerou aumento de R$ 12,4 bilhões na arrecadação de contribuição previdenciária dos servidores civis federais, entre novembro de 2019 e setembro de 2020. Para os militares, a majoração foi de R$ 11,3 bilhões. Estes números, supostamente favoráveis ao erário, darão origem a perdas de qualidade no serviço público, por reduzir a atratividade da ocupação, no futuro breve. Não há almoço grátis, mas conveniências irresponsáveis.
[5] O exercício supõe que a solução para a Regra de Ouro se desse no ano de 2021. A ideia é mostrar o tamanho do absurdo. Claro, este ajuste será parcelado, impondo as restrições da PEC Emergencial por vários anos. O absurdo em pequenas doses não deixa de ser absurdo.
Felipe Ohana, é aposentado do IPEA, Assessor no Senado e Assessor Especial do Ministro Chefe da Casa Civill. Atualmente é Diretor do Departamento de Avaliação de Políticas Sociais no Ministério da Cidadania e Sócio da Consultoria Econômica OF Consultoria atuando em diversas consultorias econômicas.
“Os conteúdos dos textos publicados, artigos e notas, além dos comentários do público, são de responsabilidade exclusiva de seus autores e signatários, não envolvendo ou refletindo posicionamentos ou opiniões do CORECON-DF.”
Prezado Felipe. Parabéns pelo excelente post e reflexão sobre o tema.